Sağlık Bakanlığı tarafından hazırlanarak, 12.08.2022 tarih ve 31921 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanıp yürürlüğe giren “Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği”, sağlık çalışanlarının sosyal/mali hak ve taleplerine yönelik önemli bir iyileştirme olarak sunuldu.

Ancak bu vesile ile bir kez daha vurgulamak gerekir ki, kamuda görev yapan sağlık çalışanlarına yönelik “ödemeler” nezdinde, “insanca bir yaşam” talebinin karşılanmasında temel rejim; kimi subjektif ve keyfi koşullara bağlanmış ve doğası gereği öteden beri eşitsiz, ayrımcı ve rekabetçi bir mantığa sahip olan “ek ödeme” uygulaması yerine; bilinen hukuki/mali ilkeler ve güvenceler kapsamında öncelikle “ücretler” nezdinde gerçekçi ve yeterli bir iyileştirmenin yaşama geçirilmesidir.

Nitekim bizzat Anayasa m. 55 gereği “ücret”, emeğin karşılığı olarak tanımlanmış olup; bir çalışanın verdiği emeğin karşılığında doğal olarak koşulsuz hak etmesi ve sahip olması beklenen mali ödemelerin, mevcut uygulamada farklı rejim ve kıstaslara tabi tutulması, hele ki bunun sözde bir “iyileştirme” olarak sunulması, her durumda çalışanlar lehine bir kazanım olmasa gerek. Kaldı ki yine Anayasa m. 55, “Devlet, çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alır” hükmünü taşımakta olup; anılan “adaletli ücret” olgusunun, Anayasa m. 10 ve 657 Sayılı Yasa m. 10 ve 17 de yer bulan “eşitlik ve hakkaniyet” olguları ile yakın ilişki içinde bulunduğu da dikkate alınmalıdır.

Hal böyleyken yönetmelik lafzı ile; kamu sağlık çalışanlarına yönelik bir “ek ödeme”nin yapılması; gerçekte bu “ek ödeme” dahi şüphesiz mevcut bir “emeğin karşılığı” olduğu halde; şimdi “disiplin durumu”, “hizmete katkı”, “verimlilik”, “uluslararası sağlık hizmetlerinde çalışma” gibi (m. 1) son derece tartışmaya açık subjektif ve keyfi koşullara bağlanmaktadır. Devamında yine yönetmelik lafzında yer bulan; “hizmet etkinliği” (m. 4/1j), “hizmet elde etme maliyeti” (m. 4/1l), “finansal sürdürebilirlik” (m. 4/1n), “özellikli tıbbi işlemler” (m. 4/1ü), “bilgi ve yetenek” (m. 5/1b), “bağımsız iş yapabilme” (m. 5/1c), “inisiyatif kullanabilme” (m. 5/1c), “verilen işi organize edebilme becerisi” (m. 5/1c), “kendini geliştirme gayreti” (m. 5/1c), “amir ve çalışma arkadaşlarına karşı tutum ve davranışları” (m. 5/1c), “hizmet sunduğu kesime karşı tutum ve davranışları” (m. 5/1c), “normal doğumu teşvik” (m. 5/8), “personelin görev yaptığı sağlık tesisinde … finansal sürdürülebilirliği sağlama”, “yerindelik” (m. 5/1b) şeklindeki subjektif ve keyfi, hatta deontolojik gereklerle dahi çatışma içinde bulunan kimi belirlemeler/koşullar, son derece sorunlu bir yapıya en baştan işaret etmektedir. Bunlar içinde yer alan “normal doğumu teşvik” (m. 5/8) şeklindeki belirlemenin, insan sağlığı ve yaşamını üstün tutan tıbbi yaklaşım ve tıbbi deontoloji ile barındırdığı karşıtlık, yaşam ve sağlık hakkını tehdit eder olası gelişmelerin de nedeni olmaya adaydır.

Bu kapsamda kolaylıkla tespit ve ifade etmek gerekir ki, “performans sistemi”nin öteden beri kamuda yol açtığı eşitsiz ve hakkaniyetsiz tablo, şimdi bu yönetmelik ile bir kez daha meşrulaştırılmakta ve derinleştirilmektedir. Bu yolda idareye tanınan keyfiyetin şimdi daha da genişletildiği yeni yönetmelik ile, “ek ödeme” uygulaması nezdinde bir mali kazanımı tanıma ve güvenceye alma amacından çok, idarenin/hiyerarşik üstün elini güçlendirme amacına hizmet edeceğini söylemek de yanlış olmayacaktır.

Anılan belirlemeler/koşullar içinde yer bulan “disiplin durumu” olgusu, belki de en ciddi keyfiyet ve hukuka aykırılık olarak ayrıca kendini göstermektedir.

Yönetmeliğin “amaç” başlıklı 1 inci maddesinde en baştan bir koşul olarak getirilen “disiplin durumu” olgusu, devamında m. 6/3 ve m. 14/5 de somut olarak yer bulmakta olup; uyarma ve kınama cezası alanlara bir ek ödeme dönemi, aylıktan kesme cezası alanlara iki ek ödeme dönemi, kademe ilerlemesi cezası alanlara ise üç ek ödeme dönemi süresince “taban ödeme” niteliğindeki ek ödemenin yapılmayacağını hükme bağlanmaktadır.

Bu düzenleme, barındırdığı birçok hukuka aykırılık yanında, özünde şimdi yeni bir “disiplin yaptırımı”nın yoktan var edilmesi olarak da değerlendirilmelidir. Oysa yaptırımların doğrudan “yasa”lar ile getirilmesi, Anayasa m. 38 de de yer bulan “kanunilik ilkesi”nin temel bir gereğidir. Kaldı ki, idarenin disiplin hukukuna özgü yeterli normatif enstrümanları halihazırda varken, şimdi de bu “ek ödeme yönetmeliği”ne bir “disiplin yönetmeliği”, bir “ceza yönetmeliği” niteliği kazandırılması, hukuk mantığına aykırıdır ve şüphesiz bir kötü niyetin habercisidir. Zira böylesi bir düzenlemeyle, “ek ödeme” uygulamasının, doğrudan bir cezalandırma ve biat ettirme aracı olarak kullanılacağı da şimdiden öngörülebilir.

Ek ödemelerin, personel ve hizmetler/işlemler nezdinde somut olarak belirlenmesinde getirilen mekanizma da, yine sorunlu bir yapıya sahiptir. Bu kapsamda yönetmeliğin var ettiği “inceleme heyeti”nin (m. 5/1b), her bir sağlık tesisi nezdinde, ancak doğrudan başhekim (ya da koordinatör başhekim) tarafından tek yanlı bir irade ile oluşturulacağı öngörülmektedir. İnceleme heyetinde yer alacak (tabip) kişilere dair yönetmelik lafzında yer alan yegane kıstas “mesleğinde en az 5 yıl çalışmış olmak” şeklinde olup, ancak bu kıstas dahi zorunlu kılınmamış, başhekimin tercih ve takdirine bırakılmıştır. Heyetin başkanı da, heyetin doğal üyesi kılındığı anlaşılan başhekim ya da görevlendireceği başhekim yardımcısı olarak belirlenmiştir.

Önceki benzer mekanizmaların yol açtığı sorunlu uygulamalar dikkate alındığında; en azından yeni sistem nezdinde daha demokratik, katılımcı ve denetlenebilir/şeffaf bir mekanizmanın kurulması yerine, tek yanlı ve kapalı bir yapıda halen ısrar edilmesini haklı bulmak olanaklı değildir. Bu kapsamda; inceleme heyeti üyelerinin, o sağlık tesisinde çalışan personel tarafından seçilmesi ve/veya ilgili meslek örgütü ve/veya sendika temsilcilerinin de heyetin doğal üyesi kılınması gibi kimi yöntemler, bilinmelidir ki mevzuat ve uygulamaya aykırı olmadığı gibi, şüphesiz daha nitelikli bir yapının oluşumuna da fayda ve katkı sunacaktır.

İnceleme heyetinin gerçekleştireceği denetim ve inceleme süreçlerinin ise kimi açılardan muğlak kılındığı ve hatta, “tıp etiğine uygunluk” ve “yerindelik” denetimi (m. 5/1b) gibi olgularla, söz konusu heyetin, şüphesiz haddini ve amacını en baştan aşan bir kontrol birimi kılındığı da görülmektedir. Bir hekimin gerçekleştirdiği teşhis ve tedavi işlemlerinin, tıp ettiğine uygun ve yerinde olup olmadığına, üyeleri başhekim tarafından tek yanlı belirlenmiş bir heyetin karar verecek oluşu, bu kararların yol açabileceği (hekimler aleyhindeki olası malpraktis iddiaları da dahil) ciddi sorunlar düşünüldüğünde, son derece kaygı vericidir.

İnceleme heyeti, ek ödeme işlemlerine dair gerekli belirlemeleri yapmaya geniş bir keyfiyetle tek başına yetkili kılındığı halde, her nasılsa bir yandan da sorumluluğun, bizzat çalışan hekimlere havale edildiği, yönetmeliğin 5/1b maddesi lafzında ayrıca görülmektedir. Anılan maddeye göre, tabipler, ilgili dönemde gerçekleştirdikleri tıbbi işlemlerin doğruluğunu, Bakanlıkça yayımlanan tıbbi işlem listelerindeki açıklama ve hükümler ile ilgili mevzuatlara uygunluğunu, sağlık tesisinin bilgi yönetim sistemi üzerinden düzenli olarak kontrol etmekle yükümlü tutulmuştur. Devamında aynı madde, yine bir disiplin yaptırımını gündeme getirmekte, tıbbi işlemlerde uygunsuzluk tespit edilmesi halinde disiplin işlemi başlatılması yolunda tek başına başhekime yetki vermektedir. Nitekim, “benzer işlemlerde mevzuata ve gerçeğe aykırılığı konusunda ikiden fazla ikaz edilen personel hakkında idari soruşturma açılır” hükmü, yine anılan “kanunilik ilkesi”nin ve ayrıca (disiplin hukuku kapsamında da geçerli olan) “kusurlu sorumluluk” anlayışının açık bir ihlalidir.

İnceleme heyetinin kararlarına karşı etkin bir itiraz usulüne, daha genel ifadesi ile “hak arama özgürlüğü”ne uygun bir yapıya ise, yönetmelik lafzında yeterince yer verilmemesi, bir diğer ayrı sorun başlığıdır. Yönetmeliğin yine 5/1b maddesine göre, tıbbi işlemlerde uygunsuzluk tespit edilmesi halinde ilgili personel yazı ile ikaz edilecek olup, bu ikaza karşı ise personele yalnızca 5 gün içinde bir itiraz hakkı tanındığı görülmektedir. Söz konusu sürelerin (örneğin 657 Sayılı Yasada ya da 4483 Sayılı Yasada yer bulan 7 ve 15 günlük genel itiraz sürelerine nazaran) neden kısa tutulduğunu anlamak olanaklı değildir.

Yönetmelik, üst bağlayıcı norm niteliğindeki yasa hükümlerini dahi yok sayan, kimi emredici yasa hükümleri ile açıkça çelişen, birçok sorunlu düzenlemeyi barındırmakta; bu yolla, çalışanların yasal güvenceye sahip kimi temel hak ve kazanımlarını da yok saymaktadır. Bunlardan en göze çarpanı ise; mesai ve fazla çalışma olgularının, yönetmelik lafzında -ilgili yasal düzenlemelerden farklı biçimde- ele alınış biçimidir.

Bilindiği üzere, kamu sağlık personelinin çalışma süreleri, 657 Sayılı Yasa’nın 69 uncu maddesinde net bir biçimde, haftalık 40 saat (günlük 8 saat) olarak belirlenmiş bulunmaktadır. 657 Sayılı Yasanın 178 ve ayrıca Ek 33 üncü maddeleri ise bu çalışma süresini aşan günlük çalışmaları, hiçbir tereddütte yer vermeyecek biçimde, “fazla çalışma” olarak değerlendirmiş durumdadır. Hal böyleyken yönetmeliğin “mesai dışı çalışma” olgusunu, “Nöbet ve icap nöbetlerinde yapılan çalışmalar ile mesai saatleri içinde yapılan çalışmalar hariç, Bakanlıkça belirlenen mesai içi genel tıbbi işlem puanı eşiğini aşan tabipler ile görev verilen diğer personelin, Başhekimlikçe belirlenen çalışma zamanlarında yapılan çalışmalar” şeklinde ve “mesai içi çalışmayı” da, “Mesai saatleri içinde yapılan çalışmalar ile nöbet ve icap nöbetlerinde yapılan çalışmalar” şeklinde tanımladığı; görüldüğü üzere gerçekte bir “fazla çalışma” olan “nöbet” ve hatta “icap nöbet”lerini dahi, her nasılsa olağan mesai içinde değerlendirdiği görülmektedir (m. 4/1s-o).

Bu düzenlemeler, çalışma yaşamına özgü yasal güvenceye sahip temel hakların açıkça gaspıdır ve anılan yasa hükümleri ile açıkça çatışmasından kaynaklı, “normlar hiyerarşisi” olarak da bilinen ilke/kural gereği, mevcut yönetmelik hükümlerini en baştan hukuka aykırı kılmaktadır.

Yönetmelikte, ek ödemelerin yapılacağı zaman, özellikle bu yolda çalışanlar lehine net belirmelerin yer almadığı, yalnızca 12 nci maddede “ek ödeme, aylık dönemler halinde yapılır” ifadesine yer verildiği görülmektedir. Peki, çalışanların hak ettikleri ödemeler, ayın hangi belirli gününde/günlerinde yapılacak, hangi günden sonra yapılan ödemeler bir “gecikmiş ödeme” teşkil edip, idarenin hukuki ve mali sorumluluğunu gündeme getirecektir? Bu konuda yaratılan belirsizliğin ve güvencesizliğin, olası hak kayıplarının ve mağduriyetlerin habercisi olduğu kolaylıkla söylenebilir.

Yönetmeliğin 15 inci maddesi ile, doğrudan bakanlığa, çalışanlara yapılacak ek ödeme katsayılarında yüzde 50 oranında azaltma yetkisi verildiği, üstelik bu yetkinin hukuki ve maddi gerekçesini de “ek ödemelerin hakkaniyetli dağıtımı” gibi son derece muğlak bir ifadeye bağladığı, diğer bir kaygı verici düzenleme olarak göze çarpmaktadır.

Sonuç olarak; yürürlüğe giren “Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği”; sağlık çalışanlarının sosyal/mali hak ve taleplerine yönelik bir iyileştirme olmaktan çok; belli ki yeni sorunların, yeni hak kayıplarının ve mağduriyetlerin zemini ve de şüphesiz haklı bir mücadelenin de konusu olmaya fazlasıyla adaydır.

Bilgilerinize sunarız.

Saygılarımızla,

Ankara Tabip Odası Yönetim Kurulu

Ankara Tabip Odası Hukuk Bürosu